BUMD Jawa Timur: Apakah Ada Potensi Penyalahgunaan Anggaran Secara Berjamaah?

Sorotan terhadap Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) Jawa Timur kembali mengeras setelah muncul laporan media bahwa tiga BUMD milik Pemprov Jatim PT Panca Wira Usaha, PT Jatim Grha Utama, dan PT Air Bersih dinilai DPRD belum memberi kontribusi signifikan terhadap Pendapatan Asli Daerah (PAD). 

Dalam pembahasan pertanggungjawaban APBD 2024, target setoran PAD sektor BUMD sebesar Rp473,110 miliar hanya terealisasi Rp471,687 miliar atau sekitar 99,70 persen, tetapi tiga BUMD yang disorot hanya menyumbang sekitar Rp1,2 miliar, Rp1,67 miliar, dan Rp1,556 miliar. 

Pada saat yang sama, laporan tersebut juga menyorot LHKPN para direksi yang nilainya miliaran rupiah: sekitar Rp12,29 miliar, Rp6,55 miliar, dan Rp7,47 miliar. Di titik inilah kemarahan publik mudah meledak: bagaimana mungkin BUMD yang kontribusinya kecil terhadap daerah justru dipimpin oleh orang-orang dengan kekayaan pribadi yang tinggi? 

Namun secara hukum, pertanyaan itu harus dijawab dengan hati-hati. Kekayaan direksi yang besar bukan otomatis bukti korupsi. LHKPN justru adalah instrumen transparansi. 

Yang patut diperiksa bukan semata “mengapa direktur kaya”, melainkan apakah terdapat pola ketidakefisienan, konflik kepentingan, pengangkatan politis, pemborosan penyertaan modal, lemahnya pengawasan, dan kemungkinan penyimpangan berjamaah dalam tata kelola BUMD.  

Secara socio-legal, kasus semacam ini tidak bisa dibaca hanya sebagai soal angka laba rugi. Ia harus dibaca sebagai pertemuan antara hukum administrasi daerah, hukum perseroan/BUMD, politik anggaran, budaya patronase, dan lemahnya tekanan masyarakat sipil. 

Karena itu, isu utamanya bukan sekadar “BUMD rugi”, tetapi mengapa institusi yang dibiayai uang publik bisa bertahan dalam kondisi tidak produktif, siapa yang menikmati status quo itu, dan mengapa mekanisme akuntabilitas tidak bekerja dengan cukup keras. 

Secara normatif, BUMD diatur terutama oleh Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang BUMD. Kerangka ini menempatkan BUMD sebagai badan usaha yang modalnya seluruh atau sebagian besar dimiliki daerah, dibentuk bukan untuk menjadi beban politik, melainkan untuk memberi manfaat ekonomi, pelayanan publik, dan kontribusi pada PAD. PP 54/2017 juga menekankan prinsip tata kelola perusahaan yang baik, kejelasan tujuan, pembinaan, pengawasan, serta evaluasi kinerja. 

Lebih teknis lagi, Permendagri Nomor 37 Tahun 2018 mengatur bahwa pengangkatan dan pemberhentian direksi maupun komisaris/dewan pengawas harus dilakukan melalui mekanisme seleksi yang diarahkan untuk mewujudkan tata kelola yang baik. Artinya, secara hukum, direksi BUMD tidak boleh diperlakukan sekadar sebagai “jabatan distribusi kekuasaan” bagi orang dekat kekuasaan. 

Jika jabatan diberikan atas dasar patronase, bukan kompetensi, maka sejak titik awal desain hukumnya sudah dibelokkan. Dengan kata lain, jika sebuah BUMD terus menerima penyertaan modal atau fasilitas daerah tetapi gagal memberi hasil yang sebanding, maka persoalannya bukan hanya kegagalan bisnis. 

Ia dapat bergeser menjadi persoalan hukum administrasi, bahkan hukum pidana, jika ditemukan adanya perbuatan melawan hukum, penyalahgunaan kewenangan, mark-up, benturan kepentingan, persekongkolan jabatan, atau pengambilan keputusan yang secara sadar merugikan keuangan daerah. Sampai di sini, istilah yang tepat adalah potensi atau indikasi red flags, bukan vonis korupsi. 

Masalah BUMD Jatim tidak lahir kemarin sore. Pada 2024, Pemprov Jatim sendiri mengakui penyertaan modal ke BUMD hingga 2023 telah mencapai sekitar Rp4,15 triliun. Namun pada awal 2025, diberitakan kontribusi laba BUMD terhadap PAD Jatim masih di bawah 2,6 persen. Ini adalah sinyal keras bahwa ada persoalan fundamental antara besarnya aset/modal publik dengan output fiskal yang diterima daerah. 

Jika kita membaca angka itu secara ekonomis, persoalannya bukan sekadar “kurang untung”, melainkan rendahnya produktivitas modal publik. Uang daerah yang seharusnya bisa dipakai untuk pendidikan, kesehatan, air bersih, jalan, atau bantuan sosial, justru tertahan dalam entitas usaha yang hasilnya tipis. 

Dalam ekonomi publik, ini disebut opportunity cost: setiap rupiah yang parkir dalam BUMD tidak produktif adalah rupiah yang hilang dari pelayanan publik. Kritik serupa bahkan sudah muncul dari kalangan akademik. 

Pakar ekonomi Unair, Imron Mawardi, diberitakan menyebut banyak aset BUMD Jatim idle dan mengaitkannya dengan kebijakan yang terindikasi politis, termasuk pada level pemilihan direksi dan komisaris yang belum profesional. Walau ini bukan putusan hukum, analisis akademik tersebut penting karena menunjukkan adanya persepsi kuat bahwa penyakit BUMD bukan semata teknis bisnis, melainkan juga politisasi organisasi. 

Di sinilah letak soal socio-legal yang paling penting: ketika BUMD tidak produktif, kerugiannya tidak hanya dihitung lewat dividen yang kecil. Kerugiannya juga berupa reproduksi patronase: jabatan dipakai untuk membangun loyalitas, aset dibiarkan menganggur, pengawasan menjadi formalitas, dan publik pelan-pelan menerima bahwa “BUMD memang begini”. Normalisasi inilah yang paling berbahaya.

Apakah Ada Potensi Penyalahgunaan Anggaran Secara Berjamaah?

Jawaban yang jujur: ada potensi, tetapi belum cukup dasar untuk menyimpulkan telah terjadi tindak pidana korupsi secara berjamaah hanya dari data yang ada sekarang. Yang tersedia saat ini adalah kumpulan red flags. Red flag pertama adalah kesenjangan antara penyertaan modal/dukungan publik dan hasil yang sangat kecil. 

Bila BUMD menerima modal besar selama bertahun-tahun tetapi kontribusinya nyaris simbolik, maka auditor dan penegak hukum perlu bertanya: apakah ada pemborosan, salah kelola, pembelian aset tidak produktif, belanja operasional yang tidak proporsional, atau proyek yang lebih menguntungkan jaringan internal dibanding keuangan daerah? Red flag kedua ialah indikasi politisasi pengangkatan direksi/komisaris. 

Bila seleksi diisi oleh orang dekat kekuasaan, maka insentif utamanya sering bergeser: bukan mengejar laba dan layanan, melainkan menjaga kenyamanan politik. Dalam kondisi begitu, pengawasan komisaris menjadi lunak, pemegang saham daerah tidak tegas, dan DPRD berpotensi terjebak dalam relasi transaksional karena BUMD sering kali juga menjadi simpul distribusi pengaruh. 

Red flag ketiga adalah aset idle dan aset belum tertata. DPRD Jatim sendiri belakangan menyoroti banyak aset strategis BUMD yang belum bersertifikat resmi dan hal itu disebut menghambat pengembangan bisnis, khususnya pada PJU dan JGU. Aset yang tidak jelas status hukumnya selalu membuka ruang inefisiensi, sengketa, manipulasi pemanfaatan, atau pemindahan manfaat ke pihak tertentu tanpa optimalisasi bagi daerah. 

Red flag keempat adalah fragmentasi tanggung jawab. Dalam praktik BUMD, kerugian jarang lahir dari satu pelaku tunggal. Ia sering muncul sebagai akumulasi keputusan yang tersebar: direksi membuat kebijakan buruk, komisaris membiarkan, biro ekonomi tidak menekan, kepala daerah tidak mengevaluasi, DPRD tidak menggunakan hak pengawasan maksimal, dan aparat internal menganggap semuanya masih “administratif”. 

Jika suatu penyimpangan benar terjadi, polanya memang bisa bersifat kolektif atau “berjamaah” dalam arti kelembagaan—bukan selalu karena semua orang mengambil uang, tetapi karena banyak pihak membiarkan sistem yang merugikan publik berjalan terus. Akan tetapi, untuk mengubah dugaan menjadi kesimpulan hukum, dibutuhkan setidaknya empat lapis pembuktian: audit kinerja dan audit investigatif, penelusuran relasi afiliasi direksi-komisaris-vendor, pemeriksaan aliran keuntungan dan benturan kepentingan, serta verifikasi apakah keputusan bisnis tertentu menyimpang dari business judgment rule. Tanpa itu, tuduhan “korupsi berjamaah” masih berada pada level hipotesis keras, belum fakta hukum.

Frasa “diam” perlu diluruskan. Dari data yang muncul, DPRD Jatim tidak sepenuhnya diam. Komisi C justru sudah menyoroti tiga BUMD tersebut dalam pembahasan LPJ APBD 2024, bahkan mendorong evaluasi karena dinilai tidak prospektif. Pada awal 2025 juga diberitakan bahwa DPRD mendukung pembenahan BUMD karena kontribusi laba BUMD terhadap PAD masih di bawah 2,6 persen. 

Jadi, masalahnya bukan ketiadaan suara sama sekali, melainkan suara itu belum berubah menjadi tindakan korektif yang cukup keras dan terukur. Mengapa bisa begitu? Dalam perspektif socio-legal, ada beberapa kemungkinan. Pertama, political cost. Menertibkan BUMD berarti menyentuh jaringan jabatan, komisaris, vendor, birokrasi, dan sering kali juga elit partai. 

Kepala daerah maupun DPRD bisa bersuara kritis di permukaan, tetapi ragu masuk ke reformasi yang benar-benar menyakitkan, seperti audit forensik, pencopotan direksi, penggabungan, atau likuidasi. Ini bukan semata soal hukum, tetapi soal keberanian politik. Kedua, asimetri informasi. Direksi dan manajemen BUMD biasanya jauh lebih menguasai detail operasional dibanding DPRD. Tanpa kapasitas audit independen yang kuat, pengawasan legislatif mudah berubah menjadi rapat-rapat yang dipenuhi jargon “transformasi”, “optimasi aset”, dan “rencana bisnis”, sementara problem inti tidak dibongkar. Ketiga, normalisasi mediokritas. 

Ketika BUMD tidak produktif sudah berlangsung bertahun-tahun, kegagalan yang terus berulang justru dianggap wajar. Dalam situasi seperti ini, pemerintah tidak merasa sedang menghadapi keadaan darurat tata kelola; yang terjadi hanya rutinitas evaluasi tahunan tanpa konsekuensi. Keempat, dominasi pengecualian Bank Jatim. Sering kali keberhasilan satu BUMD besar terutama bank pembangunan daerah menutupi buruknya performa BUMD lain. 

Bank Jatim sendiri pada 2025 dilaporkan membagikan dividen Rp821 miliar, angka yang sangat besar dibanding kontribusi BUMD-BUMD kecil yang disorot. Akibatnya, secara agregat kinerja BUMD tampak masih “aman”, padahal struktur di dalamnya timpang: satu entitas menopang citra, entitas lain menjadi beban diam-diam.  Jadi, yang lebih tepat dikatakan adalah: Gubernur dan DPRD belum benar-benar diam, tetapi belum menunjukkan intervensi reformis yang sebanding dengan besarnya masalah. 

Ini pertanyaan yang sangat penting, karena secara historis Jawa Timur punya tradisi intelektual dan gerakan mahasiswa yang kuat. Namun mengapa isu seperti ini tidak meledak menjadi gerakan publik besar? Pertama, karena isu tata kelola BUMD terasa teknokratis. Ia tidak seviral isu pemilu, bansos, atau konflik identitas. 

Padahal justru di sinilah uang publik sering bocor perlahan. Banyak aktivis lebih mudah bergerak di isu yang punya simbol moral langsung; sedangkan BUMD butuh pembacaan laporan keuangan, neraca aset, mekanisme RUPS, struktur modal, dan regulasi sektoral. 

Kedua, ada problem ketergantungan ekosistem. Sebagian akademisi, konsultan, organisasi kepemudaan, bahkan LSM hidup dalam ekosistem hibah, proyek, jejaring politik, dan kedekatan dengan pejabat. Situasi ini menciptakan sensor halus: bukan dilarang bicara, tetapi tidak nyaman untuk terlalu keras. Ketiga, banyak gerakan mahasiswa hari ini mengalami pergeseran orientasi dari gerakan pengetahuan ke gerakan momentum. 

Mereka mudah turun saat ada isu nasional yang besar, tetapi kurang membangun kapasitas membaca APBD, BUMD, LKPD, LHP BPK, atau LHKPN. Akibatnya, ruang kontrol terhadap ekonomi-politik daerah justru longgar. Keempat, publik Jatim mungkin juga terjebak dalam ilusi “provinsi ini relatif berhasil”, sehingga defisit akuntabilitas pada level BUMD tidak dibaca sebagai krisis. 

Padahal justru daerah yang dianggap stabil sering menyimpan kantong-kantong inefisiensi yang lolos dari perhatian. Secara sosiologis, diamnya masyarakat sipil bukan berarti setuju. Sering kali itu berarti tak memiliki cukup data, kanal, dan keberanian organisasi untuk mengubah kecurigaan menjadi agenda publik yang sistematis.

Kalau ingin serius, maka pemeriksaan tidak boleh berhenti pada headline “dirut kaya, BUMD miskin”. Ada beberapa uji yang harus dilakukan. Pertama, uji manfaat publik: berapa total penyertaan modal per BUMD, berapa dividen 5 tahun terakhir, berapa return on assets, dan apa manfaat non-dividen yang benar-benar terukur bagi masyarakat. Bila manfaatnya tak sebanding, maka keberlangsungan BUMD patut dipertanyakan. 

Kedua, uji proses pengangkatan direksi/komisaris: apakah seleksi dilakukan terbuka, berbasis kompetensi, bebas benturan kepentingan, dan sesuai Permendagri 37/2018. Ini kunci, sebab penyakit tata kelola biasanya dimulai dari rekrutmen.  

Ketiga, uji aset: status sertifikasi, pemanfaatan, kerja sama pihak ketiga, sewa, BOT, atau bentuk lain. Aset yang idle atau tidak bersertifikat adalah lahan subur bagi pemindahan manfaat secara tersembunyi. Keempat, uji belanja operasional: gaji, tantiem, honor komisaris, perjalanan dinas, biaya konsultasi, biaya promosi, dan belanja proyek. 

Sering kali BUMD tampak “hidup”, tetapi sesungguhnya yang hidup hanya struktur biayanya. Kelima, uji hubungan afiliasi: apakah ada keterkaitan antara direksi/komisaris dengan kontraktor, pemasok, broker, partai, atau pejabat daerah. Di sinilah potensi “berjamaah” bisa dibuktikan atau dibantah.

Pertama, lakukan audit kinerja independen menyeluruh atas seluruh BUMD Jatim, bukan hanya audit laporan keuangan formal. Audit harus memotret produktivitas modal, manfaat publik, dan risiko penyimpangan. Kedua, umumkan scorecard BUMD secara terbuka: modal daerah, aset, laba/rugi, dividen, gaji direksi-komisaris, dan target tahunan. 

Transparansi adalah cara paling murah untuk memaksa disiplin. Ketiga, DPRD harus menggunakan fungsi pengawasan secara lebih substantif: bukan sekadar rapat kerja, tetapi membentuk agenda reformasi dengan tenggat, indikator, dan opsi sanksi. 

Keempat, Gubernur harus berani menerapkan tiga kategori: pertahankan yang sehat, restrukturisasi yang potensial, likuidasi/merger yang kronis tidak produktif. 

Kelima, perguruan tinggi dan organisasi mahasiswa di Jatim perlu membangun watchdog BUMD daerah berbasis riset anggaran, bukan sekadar aksi demonstratif. Keenam, bila audit menemukan indikasi perbuatan melawan hukum, dorong audit investigatif dan penegakan hukum. Jangan semua kegagalan bisnis dipidana, tetapi jangan pula semua kerugian publik disembunyikan di balik dalih “risiko usaha”.

Kasus BUMD Jawa Timur ini memperlihatkan satu paradoks khas politik daerah: lembaga yang dibiayai uang rakyat bisa terus hidup meski manfaatnya kecil, karena ia tidak hanya berfungsi sebagai badan usaha, tetapi juga sebagai simpul kekuasaan. 

Data yang tersedia saat ini belum cukup untuk memvonis adanya penyalahgunaan anggaran secara berjamaah. Namun data itu cukup kuat untuk mengatakan ada red flags serius: produktivitas modal yang rendah, kontribusi PAD yang kecil, indikasi politisasi, persoalan aset, dan lemahnya tekanan pengawasan publik.  

Karena itu, pertanyaan yang paling tepat bukan “apakah direksinya kaya?”, melainkan: mengapa institusi publik yang tidak produktif masih dipertahankan, siapa yang diuntungkan dari stagnasi itu, dan kapan Pemprov serta DPRD berani mengubah kritik menjadi pembongkaran tata kelola? Selama pertanyaan ini tidak dijawab dengan audit, transparansi, dan tindakan, BUMD yang lemah akan terus menjadi lubang senyap dalam APBD tidak meledak seperti skandal besar, tetapi perlahan menggerogoti keadilan fiskal daerah.